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林伯强:电荒启示 能源价格扭曲导致能源价格博弈

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摘要:林伯强:电荒启示 能源价格扭曲导致能源价格博弈
淡季电荒,引起了大家对能源体制问题的关注和争议。电力企业借电荒之名,行涨价之实,是公众对目前电荒的另一种解析,或是一种质疑。体制的煤价、电价问题,导致市场的种种扭曲,增加了经济运行风险和成本。现在看来,如果不尽快解决煤电矛盾,切实增加电煤库存,冬季比较大范围的缺电将不可避免。没有多长时间了,到时想解决,运煤都来不及。

现在我们看到的电荒不再是突发事件引起的。年年抢运电煤使我们意识到:为什么电厂不能早作准备,在用煤高峰期来临前就增加电煤库存?解决电煤库存是政府必须马上面对的一个重要问题。电价既定,缓慢的煤价上涨的确有推动电企提高效率的作用,快速的煤价上涨只能迫使电企把精力放在电价博弈上。

能源是一种商品,消费者应当按供应成本和消费量付费,这本来是一个简单的道理。但是,能源也是基本消费品,能源企业基本国有,它们对国有能源资源的垄断以及政府的行政定价,使能源价格复杂化了。目前,我国能源需求快速增长,常规能源的不可再生性使得能源价格上涨是大趋势。但是,能源涨价应该是大家都不愿意看到的事,由于涨价对经济和社会负担的影响,每次价格改革和调价都受到公众的质疑,调价后的价格各方都不会满意,会演变为多方博弈,政府常常会被讨论是站在哪一边,甚至被迫参与博弈。

随着近期煤炭行业的整合,我国能源基本国有。对政府来说,大型国有煤矿兼并小的民营煤矿,其安全问题、技术问题、回采率问题,都能迅速得到解决,好处立竿见影。而且能源基本国有,能源价格似乎更可控。另一方面,随着劳动力成本和能源原材料成本上涨,通货膨胀压力也使得能源价格越来越需要控制。对于经济增长较快的发展中国家来说,能源价格控制显然有其宏观的短期甜头,即能源供应和价格的可控性,但是,能源可控性带有很大的社会经济成本。

对于公众来说,由于国企相对不透明的经营结构和成本结构,往往认为国有垄断行业常有把成本“做大化”之嫌。目前能源行业国企高度集中,政府和公众如何判断和相信其成本?这就是每次涨价都会遭到质疑的原因。认为能源行业收入较高,公众对每一次价格上调都不能理解,都觉得吃亏,加上能源企业是垄断和国有的,公众常常会以企业是否已经到了非涨价而无法运营的点作为提高价格的依据,因为他们不理解市场的供需和能源的稀缺。低能源价格政策还保证了我国能源价格今后会一路上涨(如电价),就老百姓来说,即使受到补贴,也是难以接受的。如果能源价格上涨是明确的大趋势,缺乏价格机制的政府能源定价,会使能源价格博弈成为常态。

与国际同行相比,我国能源企业的整体效率还比较低,能源价格机制需要承担主要责任。目前的价格机制迫使能源企业承担一部分政府社会职能,导致政府无法客观衡量企业效率,也无法将其与国际水平具体比较。对于能源企业来说,政府定价,除了承担政府的社会职能使其政企不分外,更主要的问题是,不能单纯地依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高赢利,而是把赢利的注意力放在与公众和政府的价格博弈上。

在能源行业改革中,关键是价格改革,最大的难题是价格上涨。虽然价格上涨不是因为能源价格改革,但改革的结果通常是价格上涨。能源价格上涨原因很多,例如国际油价上涨是不可控的;由于能源日益稀缺和环境压力,国内能源价格上涨也是一个趋势;越干净的能源越贵。技术水平既定,提高能源行业效率是减少涨价的唯一途径。

一般说来,鼓励民营和外资参与能源行业,可以通过增加竞争而提高能源行业效率,但有限的国企竞争本身不但不能解决效率问题,而且可能放大效率问题。在目前国企一家独大和能源政府定价的情况下,投资放开还不足以吸引外资和民营进入。例如,电力发电侧已经对外资和民营开放了20多年,没有看见外资和民营的大量进入,而是看到了外资变现退出。民营和外资进入能源行业,可以为行业设立经营底线和必要的财务纪律性,为政府合理制定能源价格和监管提供参考依据,更为重要的是,可以抑制政府将能源价格作为宏观政策工具的冲动。

国企垄断加行政定价,能源价格就成为政府宏观政策的工具,也不可避免将政府的社会职能强加在企业头上。比如说,消费物价指数(CPI)一路走高,能源价格调整就只能滞后,国有亏损也必须保证生产,如果能源企业中有相当规模的民营资本,可能政府就有另一种做法,因为短缺的问题更大。能源价格成为政府宏观政策工具的主要危险在于扭曲价格,能源既是生产资料,也是生活资料,与经济活动和居民生活直接相关,由于能源的重要性、复杂性和敏感性,扭曲价格的成本是巨大和长远的。

能源价格成为政府宏观政策工具的另一个危险,是能源价格改革会常常因为各种社会经济问题而搁浅,因此使改革丧失一些重要机会。延缓能源价格改革会增加可持续发展的成本,因为,如果没有可行的能源替代,如果能源价格扭曲而导致能源无效或低效使用,意味着将来更高的能源价格和更大的环境成本。

现阶段发展进程中,在无法使能源价格市场化的条件下,保障能源供应需要透明有效、可操作的价格机制和同样透明有效的能源行业成本监控。没有明确的价格机制,价格的风险预期就不明确,能源企业就必须博弈,与政府博弈、与消费者博弈。目前非市场行为的博弈,或许可以有比较稳定的能源价格,但不能保证能源供应和效率。因此,博弈是有成本的,且由于能源国有,最终大家一起买单。
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